杂议养犬与流浪动物管理中的政府公共服务,并及现有全国各地地方养犬立法的不完全检索整理

无论是饲养动物还是流浪动物,都可能会产生可能的伤人(公共安全)、公共卫生、防疫等问题,因此政府在引导文明养犬、流浪动物管理问题上负有当仁不让的责任,这是常识问题,在全世界都是通例,政府必须要对此有所作为。而这一问题上政府的作为首要应当体现在公共“服务”上,其次才是“管理”,这是个很现实的问题,你做不好“服务”,就很难“管理”,如果不是没法“管理”的话。
作者:胡玮
2019-01-16 21:47:56

    夏天,往往可以成为有关养狗、狗伤人、流浪狗问题和新闻的“多事之秋”,最近发生在上海青浦的由于未拴绳犬只导致口角,最终引发肢体冲突并且一人在冲突中死亡的事件又将文明养犬的问题摆上了公共讨论的桌面,本文整理一些简单的常识,并提供一些观点、杂议,和资料整理。


一、媒体报道的职业伦理与个案

    和各种历史和社会因素相关,总体来说,我国应该不是一个在社会氛围上对宠物动物——最主要是猫狗——友好的国家吧,不说食猫狗肉在有些地方可能还是流传千年的食文化,哪怕在从古至今的文艺作品里,特别是狗,还往往都是作为富人、恶人的象征物、帮凶来存在,“狗腿子”、“狗仗人势”,这些词在每个中国人语文启蒙的字典里都不陌生。在现代都市语境里,阴差阳错地,甚至很多人还会有一种印象,养猫狗是富人的专利,再加上规范的市场经济、规则社会还任重道远,贫富差距客观存在的社会背景,许多养犬人也确实没有做到文明养犬,在大众舆论场里隐隐的、混杂着难以言说的“仇富”的“仇狗”社会氛围恐怕是应该直面的社会客观现实,而这种暗暗生长和弥漫的积怨,往往会因为某一个突然的事件而被点燃,一触即发。

    上海青浦的这一悲剧事件恐怕已然是如此。我在这里想说的是,现在媒体对这件事的报道,可能存在新闻职业伦理问题,来看一些标题:“首例养犬纠纷致死”(东方网报道标题,被许多媒体引用),“女儿遭没栓绳宠物狗惊吓,父亲却被狗主人殴打致死”(人民网微博导语:http://t.people.com.cn/people/181005251 ;新京报新浪微博导语:https://weibo.com/1644114654/GwR909UXj?type=comment&pcfrom=msgbox#_rnd1535528438383 )——是的,这些标题抓住了社会心理对于不文明养犬的积怨,足够搏眼球,可以提高点击量,但是,可能未必符合新闻职业伦理!

  首先,“首例养犬纠纷致死”,但最终并非是狗伤人啊,这样来描述人和人之间的纠纷的导火索,直接“致死”,逻辑关系上也差得有点远吧?显然的夸大其词吧,按这个逻辑,任何一起打假斗殴的叙述,是不是都可以升级成“首例××纠纷致死”?——本是人与人的矛盾,但是新闻标题明显是在引导受众把焦点转移到“狗”身上,甚至给人的感觉是故意要模模糊糊地煽动对“养犬”的敌意。

    其次,对于这起最终导致悲剧的纠纷,我们现在真的能够了解这件事的完整前后经过、纠纷现场了吗?去看东方网的报道内容(http://sh.eastday.com/m/20180828/u1ai11764405.html ),对事发经过的采访对象截止目前还只采访到纠纷中的一方,而对于一起双方纠纷,并不适合只听一面之言,记者如果要报道事情经过,哪怕多努力一点,第一次上门没找到人,那么打个电话给另一方当事人呢(那个21岁嫌犯的母亲好像并没有被刑拘啊),很难做到吗?不平衡的一面之词报道,却可能给受众造成先入为主的单方印象,从而可能造成对舆论的误导。人民网和新京报的“殴打致死”的微博导语就更过分了,看东方网的报道,受害人的家属对事实的说法也只是“突然我爸就捂住胸口,直挺挺地倒在地上”,而“殴打致死”和“捂住胸口倒地”,这其中的事实就不同,刑法意义上更是完全两样,死因是要由法医鉴定的,在死因不明之前,“殴打致死”就不是一个审慎的用词。

    为什么我要说这两个问题?——因为任何一个刑案都涉及到一个被告人的财产、自由,乃至生命,生活中有太多意外,每个人都可能因为各种原因突然间成为一个刑案中的“被告人”(这么说并不是开玩笑),因此每一个被告人能不能在刑事审判程序里被公正对待和审判、能否不受外界干扰地严格按照法律来确定罪与非罪、此罪与彼罪、能够罚当其罪,都是基本的人权问题。在面对庞大的国家刑事法律机器时,不管被指控了什么罪名,每一个个体都是渺小和脆弱的,而问题还在于,特定社会语境里,这个可以定夺个人自由、生死的刑法机器确实可能、甚至可能还很容易受到外界的影响,比如媒体、舆论。

    现在媒体对这一事件是使用“养犬”来搏眼球和点击的,因为触发因素是“狗”,如前文所述的对这个议题的许多社会积怨现在已经藉此在此事的舆论里宣泄,由于悲剧的结果,这已经是一个刑事案件,这就意味着这些积怨可能又从“狗”再转移到“人”,从而刑事个案中的被告人可能要在个案以外承担额外的社会敌意和仇恨,而这对一起刑事个案来说,并不公道:个体应当承担的是和他的行为对应的责任,并不应该成为大众对社会问题的出气包。再者,对于现场的经过事实,媒体并不是法官,没有看到完整证据、没有听过双方陈述和法律意见不能妄下判断,比如,如果受害者是在冲突过程中心脏病发作而死,这和故意伤害的创伤引起的死亡法律上就未必相同,而不同的死因,会影响定罪和量刑。刑事案件,同样事关一个人的自由甚至生死(被告人),在事情没有搞清楚以前,媒体又焉能随随便便就用“殴打致死”这样的词来误导受众呢?

    无论如何,这始终是一个悲剧,一个如果收拾起那么多冲动本应可避免的悲剧。缺乏规则意识、不为他人着想、不文明养犬是诱因,仇狗的社会氛围同样也可能是。而事已至此,媒体不专业、不职业的报道和用词也可能加剧社会割裂和仇恨,盲目的舆论怒火更可能在即将进行的刑事审判中造成个案的不公。但愿人们都能冷静反思,不要在一个悲剧上再堆叠更多的错误。 


二、养犬与流浪动物问题有赖于政府提供良善的社会公共服务

    从个案中回来。现在一出现关于宠物犬伤人、不文明养犬问题,舆论一边倒控诉的都是养犬人素质如何如何——是的,这可以是事情的一个面向,但还有另一个面向也应当为人们所重视:政府在引导文明养犬、流浪动物管理问题上的职责。

    无论是饲养动物还是流浪动物,都可能会产生可能的伤人(公共安全)、公共卫生、防疫等问题,因此政府在引导文明养犬、流浪动物管理问题上负有当仁不让的责任,这是常识问题,在全世界都是通例,政府必须要对此有所作为。而这一问题上政府的作为首要应当体现在公共“服务”上,其次才是“管理”,这是个很现实的问题,你做不好“服务”,就很难“管理”,如果不是没法“管理”的话。

    比如,对于饲养的动物,强制免疫当然是最基本的,这就有赖于政府有效提供免疫的公共服务,使信息通畅,饲养动物的人要能有信息渠道知道有这回事、知道应该到哪里、如何为自己的宠物免疫,政府应当尽可能使强制免疫容易或得;登记管理亦同理。再有,许多地方其实有自己的地方养犬立法,规定养犬人的行为规范,问题是这些规范也要有效地宣教出去,让养犬人知道,哪些规定是必须要遵守的,政府的宣传服务也要到位。有了这些充分的便民措施,实现“管理”的有效性才能事半功倍。再比如流浪动物,客观上构成对公共安全的威胁,政府应当管理,但这个“管理”当然不是赶尽杀绝,而且像猫狗这样的流浪动物还本是具有较高智商的伴侣动物,如果一个社会可以随意肉体“消灭”流浪动物,可以视生命如草芥,这样一个冷酷的社会对人的生命能有几分尊重和在意恐怕也会很可疑了。反之,如果猫猫狗狗的生命都能获得尊重和善待,这将成为一个社会文明的标杆。文明国家的通例和经验,对于流浪动物,政府有责任抓捕收容,这是对社会公共安全负责,但不能立马杀死,而应该建立和鼓励公众收养机制来解决这一社会问题,这也是一项社会服务——服务的对象归根到底是“人”,是为了“人”的安全,是为了由“人”组成的社会的文明和福祉。


三、养犬与流浪动物方面立法的价值,以及目前我国养犬类立法中普遍存在的一些问题

    正因为政府对动物饲养、流浪动物管理方面负有责任,所以这方面的立法、使事情规范化、有法可依也成为必然的现实需要。

    许多动物保护热心人士会痛心疾首我国这方面立法的缺失,没错,在国家层面统一立法上,是有缺憾,但是,在地方层面上,其实许多城市都有自己的特别是关于养犬类管理的一些地方立法,其中做得比较好的地方,还会涉及到包括流浪动物收容、收养方面的地方规则,在本文的最后,我做了一些整理,附在问候。这些地方立法的价值,以及了解这些地方立法的价值,至少在于:

    1、界定政府行政管理行为的界限、行使程序,保护公民自由;公民对这些规定的了解也使公民对政府行为的监督成为可能。对普通公民来说,必须建立一个常识,对于老百姓来说,“法无禁止即自由”——如果政府要禁止公众做什么,必须要有法律依据;而对于政府、行政机关来说,“法无许可即禁止”——也就是说,政府、行政机关要做什么,必须要有法律的授权、依据,没有法律依据的事情,政府机关不可以做;法律允许政府机关做的事情,也全要按照法律规定的方式来做。比如,如果一个地方的立法规定,养犬管理的执法机关是公安机关,那么城管就无权来做相应的管理;如果地方立法规定某项违规行为的后果是罚款100元,那么罚款200元就是错的、要没收财物就是错的;如果地方立法规定收容犬只后7天内可以开放领养,那么收容犬只后立马杀死就是政府违法。

    2、规范和指导养犬人的行为,养犬人也首先要知道自己应该做什么、不能做什么。不可否认目前许多养犬人存在不文明养犬的问题,许多问题都是被不文明养犬激化的,这和养犬人的素质、政府宣教都有关系。这方面好的地方立法、以及对这些立法的宣传、执法,对于规范养犬人行为显然具有重要意义。养犬人自身的行为规范了,才有助于改观社会对“养犬”的偏见和“仇恨”。

    但是,还应当注意到,我国目前对饲养动物、流浪动物管理的地方立法还存在很多问题,最严重是地方立法的合法性问题。首先,作为常识,现代公民应当有一个意识:并非所有的立法、政府文件都一定是正当的,比如,关于立法权限,如果一个地方立法,作出了一条违反国家法律的规定,那么这条规定可能就是无效的;如果法律已经规定,某件事只能由一定层级的法律规定,而某个地方的立法没有达到那个层级,那么即使规定了也是无效的。具体到养犬问题上,举个例子:福州市人民政府2001年出台了一个地方政府规章:《福州市养犬管理办法》,规定了养犬要经过“行政许可”,就是要审批,但后来2003年全国人大通过了《行政许可法》,这是全国性的法律,规定地方政府规章不能设立长期的行政许可了,这就导致福州的旧规定对此问题法律上的荒废、无效(媒体也有报道:http://roll.sohu.com/20130703/n380538338.shtml )。和福州的这个问题类似,现在还是有许多地方政府规章立法,在用名义上的“登记”制、事实上的“许可”制来进行地方养犬管理立法,严格来说这些都是有法律争议的。某些事项,必须是一定层级的机关才有权立法,比如,必须要由地方人大立法的事项,地方政府就无权直接出规章来规定。要仔细理的话,目前的养犬方面许多地方立法其实都是有合法性、合理性问题的(再比如,最近苏州修订了原有的养犬管理地方立法,笔者就有一些异议,参见《苏州拟修订地方立法,限制每户仅能养一只犬的合法性、合理性分析》:http://blog.sina.com.cn/s/blog_3fe058210102xukc.html )。要实现良法,公民的监督、异议、坚持也很重要,专业人士也应当有社会责任感和行动力来发出声音、讨论和建言。



附:部分国内养犬类地方立法、政府及有关政府部门文件检索与整理

【说明:

1、检索工具:主要通过北大法宝法规检索系统(检索关键词“养犬”和“犬类”),以及部分辅助网络搜索,并不能保证检索完全,事实上,应该是肯定不完整的;

2、检索时间:截止于2018年6月19日,在这个时间之后可能有新的文件、旧文件有新的修订,有需要者可自行再确认;

3、分类方式:按《立法法》规定的文件性质和效力等级;

4、主要按省份编排,方便你确认你所在地的有关规定,可以通过自行搜索文件名的方式在网上找到文件全文。括号中列出的是截止到2018年6月19日(如上,苏州文件除外,苏州地方立法的更新截止至2018.8.28)现行文件最后一次修订时间,是为了方便在有需要者自行搜索全文时能定位找到正确的文本;

5、以下列出的检索到的这些文件仅是一个现状的展示,并不代表这些文件一定都具有《立法法》上的合法性、并不代表其中的规定在法律上一定是有效的;

6、检索工具有限,也不排除人工错误,以下信息不一定完整或保证信息准确,仅供参考。】

一、地方性法规(括号内是现行规定的生效/修订年份(月份省略),以在后时间为准。按省份索引。检索到48篇。)

1、#北京:《北京市养犬管理规定》(2003)

2、#天津:《天津市养犬管理条例》(2005)

3、河北

      #石家庄:《石家庄市养犬管理条例》(2008)

      #唐山:《唐山市养犬管理条例》(2009)

      #邯郸:《邯郸市养犬管理条例》(2010)

4、山西

     #太原:《太原市养犬管理条例》(2012)

     #大同:《大同市养犬管理规定》(2011)

5、内蒙

     #呼和浩特:《呼和浩特市养犬管理规定》(2005)

     #包头:《包头市养犬管理条例》(2005)

6、辽宁

     #辽宁省:《辽宁省养犬管理规定》(2015)

     #沈阳:《沈阳市养犬管理条例》(2011)

7、吉林

     #长春:《长春市养犬管理规定》(2005)

     #吉林:《吉林市城区养犬管理条例》(2016)

8、黑龙江

     #哈尔滨:《哈尔滨市养犬管理条例》(2014)

     #齐齐哈尔:《齐齐哈尔市限制养犬规定》(1996)

9、#上海:《上海市养犬管理条例》(2016)

10、江苏

      #南京:《南京市养犬管理条例》(2007)

      #徐州:《徐州市养犬管理条例》(2010)

      #苏州:《苏州市养犬管理条例》(2018)

      #无锡:《无锡市养犬管理条例》(2011)

11、浙江

     #杭州:《杭州市限制养犬规定》(2004)

     #宁波:《宁波市限制养犬规定》(2004)

12、安徽

     #合肥:《合肥市限制养犬条例》(2005)    

13、福建

     #厦门:《厦门经济特区养犬管理办法》(2007)

14、江西

     #南昌:《南昌市养犬管理条例》(2016)

15、山东

     #济南:《济南市养犬管理规定》(2007)

     #青岛:《青岛市养犬管理条例》(2016)

     #东营:《东营市养犬管理条例》(2018)

16、河南

     #郑州:《郑州市城市养犬管理条例》(2007)

     #洛阳:《洛阳市市区养犬管理规定》(2005)

17、湖北

     #武汉:《武汉市养犬管理条例》(2006)

18、广东

     #广州:《广州市养犬管理条例》(2015)

     #深圳:《深圳市养犬管理条例》(2006)

     #珠海:《珠海经济特区养犬管理条例》(2015)

     #汕头:《汕头经济特区限制养犬规定》(2005)

19、广西

     #南宁:《南宁市养犬管理条例》(2015)

20、四川

     #成都:《成都市养犬管理条例》(2010)

21、贵州

     #贵阳:《贵阳市城镇养犬规定》(2017)

22、云南

     #昆明:《昆明市养犬管理条例》(2008)

23、西藏

     #拉萨:《拉萨市养犬规定》(2016)

24、陕西

     #西安:《西安市限制养犬条例》(2017)

25、甘肃

     #兰州:《兰州市养犬管理条例》(2017)

26、青海

     #西宁:《西宁市养犬管理条例》(2011)

27、宁夏回族自治区

     #银川:《银川市养犬管理条例》(2007)

28、新疆维吾尔自治区

     #乌鲁木齐:《乌鲁木齐市养犬管理规定》(2005)

     #克拉玛依:《克拉玛依市养犬管理条例》(2018)

29、海南

     #海口:《海口市城市养犬管理条例》(2012)

30、甘肃

     #兰州:《兰州市养犬管理条例》(2017)

二、地方政府规章(括号内是现行规定的生效/修订年份(月份省略),以在后时间为准。按省份索引。检索到7篇。)

     #安徽省:安徽省犬类管理办法(1988)

     #广东省:广东省犬类管理规定(1997)

     #广西壮族自治区:广西壮族自治区犬类管理暂行办法(2016)

     #大连:《大连市实施《辽宁省养犬管理规定》办法》(1996)

     #福州:《福州市养犬管理办法 》(2002)【注:规定的行政许可已无效。福州人大正在审议的《福州市城市养犬管理条例》尚未看到通过消息】

     #长沙:《长沙市城市养犬管理规定》(2012)

     #重庆:《重庆市养犬管理暂行办法》(2012)


三、地方规范性文件(括号内是现行规定的生效/修订年份(月份省略),以在后时间为准。按省份索引。检索到63篇。)

1、河北

      #秦皇岛:《秦皇岛市养犬管理规定》(2005)

      #沧州:《沧州市区养犬管理办法》(2006)

      #廊坊:《廊坊市区养犬管理规定》(2015)

      #邢台:《邢台市市区养犬管理办法》(2011)

      #张家口:《张家口市人民政府关于在市区内规范养犬行为的通告》(2014)

      #保定:《保定市人民政府关于加强市区养犬管理工作的意见》(2014)

2、山西

     #阳泉:《阳泉市城市养犬管理办法(试行)》(2009);   

     #运城:《运城市人民政府关于加强养犬管理工作的通告》(2015);    

     #忻州:《忻州市城区养犬暂行规定》(2013)

3、内蒙

     #赤峰:《赤峰市城区养犬管理暂行办法》(2003)

     #巴彦淖尔:《巴彦淖尔市养犬管理办法(试行)》(2012)

4、辽宁

     #丹东:《丹东市养犬管理办法》(2015)

     #鞍山:《鞍山市养犬管理办法》(2016)

     #宽甸满族自治县:《宽甸满族自治县养犬管理办法》(2015)

     #盘锦:《盘锦市养犬管理办法》(2015)

     #锦州:《锦州市养犬管理办法》(2015);

     #阜新:《阜新市人民政府关于加强养犬管理的通告》(2015)

     #辽阳:《辽阳市人民政府关于加强养犬管理的通告》(2017)

     #朝阳:《朝阳市城市养犬管理办法》(2010)

5、黑龙江

     #大庆:《大庆市市区养犬管理暂行规定》(2012)

     #牡丹江:《牡丹江市市区犬类管理暂行办法》(2008)

6、江苏

    #连云港:《连云港市城区养犬管理暂行规定》(2002)

    #南通:《南通市市区养犬管理办法》(2012)

    #扬州:《扬州市市区养犬管理暂行办法》(2010)

    #宿迁:《宿迁市市区养犬管理办法》(2014)

    #常州:《常州市市区犬类管理办法》(2002)

    #淮安:《淮安市市区养犬管理暂行办法》(2010)

    #镇江:《镇江市市区犬类管理办法》(2007)

    #泰州:《泰州市市区犬类管理暂行办法》(2011)  

7、浙江

    #衢州:《衢州市区养犬管理暂行办法》(2009)

    #丽水:《丽水市区犬类管理规定》(2011)

    #嘉兴:《嘉兴市区犬类管理办法》(2012)

    #绍兴:《绍兴市区犬类管理暂行办法》(2014)

    #湖州:《湖州市人民政府关于加强中心城区犬类管理的通告》(2009)

8、安徽

    #蚌埠:《蚌埠市养犬管理暂行办法》(2017)

    #芜湖:《芜湖市养犬管理办法》(2008)

    #阜阳:《阜阳市养犬管理暂行办法》(2008)

    #池州:《池州市犬类管理暂行办法》(2005)

    #宣城:《宣城市人民政府关于进一步加强市区犬类管理的通告》(2008)

9、江西

    #宜春:《宜春市中心城区养犬管理规定》(2003,宜春市公安局)

10、山东

    #威海:《威海市区养犬管理办法》(2013)

    #潍坊:《潍坊市养犬管理规定》(2009)

    #日照:《日照市城区养犬管理办法》(2015)

11、河南

    #鹤壁:《鹤壁市城市养犬管理暂行规定》(2007)

    #新乡:《关于进一步加强市区养犬管理的规定》(2007)

    #安阳:《安阳市市区养犬管理暂行规定》(2011)

12、湖南

    #株洲:《株洲市城市养犬管理规定》(2007;犬类管理办法,2011)

    #张家界:《张家界市城市养犬管理规定》(2007)

    #郴州:《郴州市市城区养犬管理办法》(2014);

    #岳阳:《岳阳市犬类动物管理办法》(2003)

13、湖北

     #襄阳:《襄樊市市区养犬管理暂行办法》(2007)

14、广东

     #惠州:《惠州市区养犬管理办法(试行)》(2010)

     #韶关:《韶关市人民政府关于加强市区犬类管理的通告》(2011)

15、广西

     #玉林:《玉林市人民政府关于在全市城镇禁止养犬的通告》(2004)

16、云南

     #曲靖:《曲靖市养犬管理暂行规定》(2007)

     #玉溪:《玉溪市城市养犬管理办法(试行)》(2012)

     #元江哈尼族彝族傣族自治县:《元江哈尼族彝族傣族自治县城市养犬管理办法(试行)》(2012);

     #昭通:《昭通市养犬管理办法(试行)》(2008)

17、陕西

     #宝鸡:《宝鸡市市区养犬管理办法》(2013)

     #商洛:《商洛市养犬管理办法》(2013)

18、甘肃

     #嘉峪关:《嘉峪关市城市养犬管理办法》(2012)

19、海南

     #文昌:《文昌市人民政府关于加强养犬管理的通告》(2017)

20、重庆

     #彭水苗族土家族自治县:《彭水苗族土家族自治县人民政府关于加强养犬管理的通告》(2009)

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