苏州拟修订地方立法,限制每户仅能养一只犬的合法性、合理性分析

继2007年3月1日《苏州市养犬管理条例》施行十一年之后,苏州近期将修订该条例,根据今年早些时候公布的修订送审和向社会征求意见稿,其中引人注目的一个修订点,是要在以前并不做数量限制的情况下,在修订后要对“养犬重点管理区域”内的每户养犬数量进行限制,拟规定“养犬重点管理区域内个人饲养犬只对每户限养一条”(修订送审稿第十一条)。前两天地方报纸又对此次修订做了报道,可以预计修订公布可能已经在即,然而笔者研究后认为,这条拟作的限制新规定在合法性和合理性上都大可商榷。
2019-01-16 21:47:42

    继2007年3月1日《苏州市养犬管理条例》施行十一年之后,苏州近期将修订该条例,根据今年早些时候公布的修订送审和向社会征求意见稿,其中引人注目的一个修订点,是要在以前并不做数量限制的情况下,在修订后要对“养犬重点管理区域”内的每户养犬数量进行限制,拟规定“养犬重点管理区域内个人饲养犬只对每户限养一条”(修订送审稿第十一条)。前两天地方报纸又对此次修订做了报道,可以预计修订公布可能已经在即,然而笔者研究后认为,这条拟作的限制新规定在合法性和合理性上都大可商榷。

一、合法性问题

    首先,我的结论是:在合法性上,个人认为作为地方性法规,《苏州市养犬管理条例》此次的修订并无权做这样的“(个人养犬)每户限养一犬”的限制。

    理由在于:此次修订发生在2015年《立法法》修订、对地方立法权做出新的安排之后,而根据新修订的《立法法》,对地方立法权的立法权限范围已经做了限缩,苏州作为“设区的市”,其立法权范围相比之前,现在已经限缩为仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。对于养犬这件事来说,犬主饲养犬只的行为规范、应该遵守哪些规定,这些可以认为属于行政管理问题,但拥有私人财产本身,包括数量问题,并不属于“行政管理事项”,而是一个私人财产权问题(犬只在实践中,法律上是作为私人财物的),也因此对个人、每户可以拥有犬只的数量进行限制这件事不落在苏州的地方立法权范围里,也就是换句话说,苏州的人大根据新的《立法法》对此已经无权置喙。 

    要更清楚地解释这件事需要话当年:2006年制订、2007年施行的现行《苏州市养犬管理条例》,在文件性质上属于苏州人大制订的“地方性法规”,当时苏州属于不多的十几个国务院批准的“较大的市”,根据当时的旧《立法法》,苏州市的人民代表大会(以下简称“人大”)及其常委会可以和省会城市、经济特区所在市的人大及其常委会一样,对于国家法律还没有规定的事项,有权在除了法律保留事项以外的地方事务上来制订“地方性法规”,立法权事项范围上也和省会城市、经济特区所在市的人大及其常委会相同,没有受到特别限制。也就是说,如果当时苏州立法限制每家每户的养犬数量,我觉得可能有合理性问题,但在合法性上问题还并不大。然而,2015年3月《立法法》修订后情况就发生了变化:新《立法法》扩大了有权制定“地方性法规”的城市范围,规定凡是“设区的市”的人大及其常委会,都有了“地方性法规”立法权,但在拥有地方立法权的城市扩大的同时,新《立法法》又限缩了除了省级行政区以外的下一级城市的“地方性法规”(注:通俗地理解,“地方性法规”即当地的地方人大及其常委会通过的地方立法文件)有权规定的事项范围,限缩为前面提到的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。——而对于苏州来说,正由于它并非省级行政区域,而仅是“设区的市”,所以地方立法权限的范围就比之前缩小了。也因此有了本文前段的论述和结论:对养犬数量的限制问题,苏州人大已经无权规定了,即使要限制,以后也仅能由江苏省人大或通过全国性法律来限制。

    也许有人会说,很多城市都在限制养犬数量,但很多人做的事是否一定是正确的?事实上,现在很多养犬方面的地方立法都有我前面说的立法权合法性问题,只是少有人去追究罢了。而且,这个问题苏州不需要和上海比、抄上海,上海和苏州的行政层级不一样,上海是直辖市,《立法法》修订后其地方立法权事项范围要比苏州大,换言之,上海市人大有权规定养犬数量限制,苏州的人大,如前述,在这个问题上立法权限范围问题上首先就通不过。 

二、合理性问题

    除了合法性问题以外,限制每家每户养犬数量的想法在行政管理的合理性上也非常值得商榷。

    首先,尤其是在旧的《苏州市养犬管理条例》已经施行十余年,且之前并未规定每户养犬数量限制的情况下,突然加上这一限制,反而会招来管理上的问题和麻烦。肯定会有一些养犬的家庭,已经合法登记和拥有两只或以上的犬只,甚至拥有多年,他们之前的登记和饲养都是合法的,突然要限制数量,行政管理上打算如何操作?这个问题在目前公告的草案中并没有交代。现在苏州施行的是养犬登记制,每年要对登记进行“延续”,如果打算在延续登记时不准延续,你让这些犬主如何处理自己的犬只,放弃哪一只?许多人养犬未必是仅做功能用,而是已经成为动物伴侣,或哪怕是仅做功能用,人和所养的犬也都是会有感情的,这从天而降的禁令一下,如果要逼迫犬主和此前合法饲养的犬分离,这无论对人对犬,都既不“人道”也不“犬道”,有违行政管理文明化的发展方向。更严重的是,如果要强推“每户限养一只”,势必将造成多余犬只可能被弃养问题,反而增加城市流浪犬只数量,从而影响公共利益。如果对多余犬只收容,那么现有条件是否可以实现收容,收容的犬只能否被顺利领养,还是会导致不人道的处理结果?立法时恐怕不能不考虑这些后续效应。可以预测,这一政策即使出台,也会遇到相当的抵制和规避,一个有问题的立法并不有利于社会法治观念的养成,反而会削弱法治的权威和说服力。

    其次,限制“每户限养一犬”的必要性到底何在?是否经过了充分的立法调研、还是仅仅在拍脑瓜想当然地照抄兄弟城市的立法?根据此次公布的“修订送审稿”,在“起草说明”里仅一笔带过说是“一户人家可以饲养多只犬只,对繁育多余犬只处置没有作出规定,有的甚至通过繁殖犬只用于谋利,给养犬管理特别是小区管理带来影响”——如果仅仅是这样的理由,我认为并不充分。这几句话提出的所谓问题,并不是养犬户拥有犬只的数量本身造成的困扰,而是典型的可以通过后续的行政管理行为来规范的问题,比如“通过繁殖犬只用于谋利”,拟修订条例已经规定了“经营性养犬”的监管要求问题,已经有针对性应对管理措施,发生这样的问题直接依法管理就是了,和个人养犬数量无关;“给养犬管理特别是小区管理带来影响”也是说得十分含糊,如果是想表达每户养犬数量超过一只更可能造成管理问题,那么拟修订条例对人们的养犬行为规范已经做出了更严格的要求,如果养犬人的行为得当,养两只狗三只狗未必会造成问题,反之养犬人行为失范,养一只狗也可能造成大问题,这同样还是一个养犬行为方面的守法和管理问题,真正需要的是依法管理,问题并不出在养犬数量上。我知道还是会有人说其他很多城市都限制数量,但跟风未必可以得到真正好的地方立法,这股“风”可能确实就是被跟出来、抄出来的,而且,如果一定要比较,比如,上海,限制了养犬数量(注:但如前述,上海作为直辖市,它的立法权限范围要大于苏州),但上海只限养烈性犬,不限养大型犬,苏州此次是既要延续限养大型犬,又要增加限制养犬数量,这是否要反思下是否存在偏见下的过度敏感?或者与其要把每户养犬数量超越地方立法权限且不合理地限制在一只,不如对于养两只及以上犬只的犬主的养犬行为做进一步的要求与规范。

    再者,看一下生活中,到底有多少人在养许多犬?这真的是一个需要迫不及待去立法限制的“问题”吗?我想至少我自己看到的情况,人们养两只狗,或者三只狗是有可能的,许多犬主可能也是出于给狗找个伴的考虑,对这种情况一刀切作“限一只”的要求,先就未必合情。而事实上,对于个人养犬来说,是要付出成本的,不会有多少人会在现在的这种城市居住条件下成群的去养犬,所以这个立法意向给我的印象是在缺乏论证情况下的堂吉珂德大战想象中的风车(且还开错了药方)。

    综上,希望苏州的立法机关对此次《苏州市养犬管理条例》修订拟作的重点管理区每户养犬限养一只的规定能再做推敲,避免出现立法权越权的情况,而是进一步实现行政法治的精细化、人性化,更文明。良善的立法和全社会法治观念的形成、法律权威的树立,都是相辅相成的。事实上从此次的修订送审稿来看,这个条例整体的修订方向还是相当值得赞赏、很有立法水平的,但愿不要因为这个问题而留下遗憾。


附:《苏州市养犬管理条例》拟修订征求意见的公告链接和修订送审稿的下载链接(来自苏州市市政府网页,以及其链接的苏州市公安局官网):

http://www.suzhou.gov.cn/news/szxw/201804/t20180405_972911.shtml

http://newweb.gaj.suzhou.gov.cn/e/action/ShowInfo.php?classid=7&id=1298244

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