2023年12月31日，国家数据局会同有关方面研究起草并公开印发了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》（以下简称“行动计划”）。旨在充分发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，数据要素乘数效应，赋能经济社会发展。本次行动计划为数据要素市场提供了发展的大方向，更为如何促进数据要素市场的健康有序地发展提供了思路。

        数据流通不畅是数据要素市场目前发展状态下面临的基础性问题，现在数据要素市场处于培育期，各类配套制度、标准、实践经验都处于探索期。影响数据流通不畅的要素有很多，比如数据权属不清、数据安全合规与审查未成体系、以场内交易为主的交易生态未能发挥其应有的价值、企业对数据及数据产品的研究开发获取的成本相对较高，从而导致供需双方技术使用的成本高等因素。

        为此，行动计划提出“优化数据流通环境”的要求，其中关键的一点就是“培育流通服务主体，鼓励地方政府因地制宜，通过新建或拓展既有园区功能等方式，建设数据特色园区、虚拟园区，推动数据商、第三方专业服务机构等协同发展。完善培育数据商的支持举措。”（行动计划第四条第十七款）

        行动计划作为引导流通服务主体的重要政策之一，各类主体应当在基于其在数据要素市场中角色定位的同时，探索更适应目前市场发展的路径。

        其一，对于数据供需双方来说，首要任务是数据确权，只有把数据权属界定清楚了，后续的流通才可以顺利进行，但是数据权属不清是数据领域一个基础但是具有争议的问题，如何确定数据到底是属于谁的这个问题到现在没有定论。从近几年来的政策、实践中也都可以看出，国家和业界一直积极地尝试去解决这个问题，比如《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（一般称为“数据二十条”）提出的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三权分置、数据知识产权登记制度试点工作、数据资产入表等，甚至实践中也存在当事人诉诸法院请求法院予以确权的案例。对于供需双方来说，如果可以明确数据及数据产品的权属，是有利于促进数据后续的交易与流通。目前，也有很多企业也在尝试做这个事情，常见的有对企业拥有的数据做一个盘点、对数据产品加工处理的每个环节进行固定和存档、就某些成果申请相应的知识产权登记证明等等。

        其二，数据交易所作为目前最为重要的流通服务主体，也应当根据市场的发展作出适应性的调整。其中，首先，弱化数据供需双方进场的资质，促进数据在场内的流通与交易，肯定得先把供需方吸引进来，如果过于强调企业的入场资质，那么可能会打击企业进行场内交易的积极性；其次，强化场内交易的合规管理和服务质量，把供需方引进来以后，如果交易所没有一系列完备安全、高效便捷的配套制度，没法保障数据交易的安全环境以及数商的权益的话，那么也是不利于场内交易的积极性。

        其三，对于律所律师这类数据合规服务商来说，首要任务就是根据政策和市场标准的变化及时更新审核标准，提升专业水平和业务能力，使自身能够同步匹配企业以及数据交易所在数据交易与流通各方面的法律服务需求。

        国家和政府一直以来都是规则政策的主要制定者，行业内一些龙头企业因其具有丰富的实践操作经验因而也参与到规则制定的过程中来。这类工作的推动应当注重调动企业参与规则制定的积极性，尽可能给予行业内各阶层的企业话语权，政策和规则不可能只为少数人服务，一个行业内不缺乏龙头企业，但小微企业的占比更高，他们的意见和建议可能是行业内顶尖企业所未能考虑到的。

        除此之外，政府也应当放开一定的权限同时给予相应的政策激励，企业才能集思广益，了解行业内面临的各类问题，从而从制度层面进行引导和规制。

        行动计划第四条第十六款提出“加强公共数据资源供给，支持在重点领域开展公共数据授权运营试点。”

        公共数据是一块庞大而又极具价值的奶酪，公共数据资源含有公民、企业、社会组织等的数据信息，参与对象涉及多个主体，涉及相关政策、管理、市场等政府部门、科技企业以及社会公民。对于企业来说，通过政府公共数据资源开发利用，获取用户关于政务和公共服务需求的数据资源，可以为用户提供多种个性化服务。对公共数据的有效利用，对于推动数字经济高质量发展、促进数据资源的价值实现来说意义重大。

        但是，公共数据资源关系到国家经济社会发展，应当依法进行分类和价值挖掘，不同公共数据的价值实现机制是不同的，比如以模型、核验等产品和服务进行提供，原则上是收费的；有些公益事业的数据是有条件无偿使用的；有些利用产业发展的数据是有条件有偿使用的（数据二十条第二条第（四）款）。这就要求公共数据不能进行一揽子授权运营，而是有针对性地进行单个种类、重点领域的授权。这也是衡阳特许经营模式（“衡阳模式”）为什么被叫停，以及杭州阿里健康公共数据授权运营模式（“杭州模式”）为什么可行的一个重要原因，亦体现在以下方面：

        第一，衡阳模式下进行特许经营的对象是政务数据，然而政务数据并不都是公共数据，也不能和公共数据划等号，亦不能据此界定各参与方的合法权利。2021年《衡阳市政务数据共享开放管理办法》出台的时间在“数据二十条”（2022年12月）之前，其中并没有明确哪些政务数据是公共数据，同时也没明确参与方的合法权利。因此，对政务数据资源和智慧城市经营权的拍卖并不是完全针对公共数据产品经营权，因而这种模式有待考量。反观杭州模式，杭州市推出《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》，明确授权运营的客体是金融、医疗健康和交通运输领域非禁止开放的公共数据，并且按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，明确保护公共数据授权运营各参与方的投入产出收益。

        第二，衡阳模式是将全部的政务数据资源作为一个整体进行单一拍卖，这就会造成所有数据资源的运营权被一家垄断，并且这与数据二十条强调的“不同公共数据的价值实现机制不同”的理念也是相悖的。衡阳将全部政务数据打包进行单一拍卖，这显然过于草率，也不利于后续的监管。反观杭州模式，杭州首先就确定了首批公共数据授权运营的范围：金融、医疗健康和交通运输领域非禁止开放的公共数据，并且针对这三个领域，分别授权不同的主体运营，在一定程度上，达成了对授权运营主体的权利进行限制的目的。

        第三，数据二十条提出政府要发挥数据要素收益分配中的引导作用，防止数据领域市场垄断等问题出现。在衡阳市政务数据资源和智慧城市运营权拍卖公告上看，也无法体现衡阳市政府在其中的引导调节作用。

        在推进公共数据资源的有效配置上，政府的作用十分重要，行动计划的第二条就提出，应当“更好发挥政府作用，扩大公共数据资源供给，维护良好竞争秩序”。这就需要政府首先对这庞杂的公共数据资源进行识别与归类，盘点可以进行授权运营的公共数据；其次，对申请授权运营企业的各类资质与条件应进行单个甄别与选择；最后，如何对授权运营主体的权利进行限制也是目前需要思考的问题。