《出口管制法》(草案)二审稿新变化

2020年7月3日,全国人大常委会公布了出口管制法草案二次审议稿(“二审稿”),并公开征求意见。与2019年12月公布的第一次审议稿(“一审稿”)相比,二审稿有多处变化,涉及监管部门的职责和权限、管制清单与管制措施、监督管理、法律责任等方面。
作者:王海川
2020-10-30 12:36:36

2020年7月3日,全国人大常委会公布了出口管制法草案二次审议稿(“二审稿”),并公开征求意见。与2019年12月公布的第一次审议稿(“一审稿”)相比,二审稿有多处变化,涉及监管部门的职责和权限、管制清单与管制措施、监督管理、法律责任等方面。


一、监管部门的职责和权限

在出口管制方面,涉及到多个政府部门,包括国务院和中央军委、国务院和中央军委的内设部门、地方政府及其有关部门、海关。二审稿中,各个部门的主要职责和权限见下表所示:

部门职责和权限
国务院、中央军事委员会 (1)批准重大出口管制政策(第八条);(2)批准临时管制(第九条);(3)批准禁止相关管制物项的出口,禁止相关管制物项向特定目的国家和地区,向特定组织和个人出口(第十条);(4)批准重大军品出口立项、重大军品出口项目、重大军品出口合同(第二十四条)
国务院、中央军事委员会会承担出口管制职能的部门(在本法中被称为“国家出口管制管理部门”)(1)按照职责分工负责出口管制工作(第五条);(2)会同有关部门制定出口管制政策(第八条);(3)经国务院批准,或者经国务院、中央军事委员会批准,会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口, 或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区,向特定组织和个人出口(第十条);(4)会同有关部门建立出口管制专家咨询机制(第五条);(5)适时发布有关行业出口管制指南(第五条);(6)制定出口管制政策(第八条);(7)对管制物项出口目的国家和地区进行评估,确定风险等级,采取相应的管制措施(第八条);(8)会同有关部门制定、调整管制物项出口管制清单(第九条);(9)实施临时管制(第九条);(10)禁止相关管制物项的出口, 或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区,向特定组织和个人出口(第十条);(11)向出口经营者授予许可或对咨询进行答复(第十二、十三条);(12)给予通用许可等许可便利措施(第十四条);(13)对管制物项的最终用途和最终用户进行管理和监控(第十五至十八条);(14)对出口活动进行监督检查并采取调查措施(第二十八条)(15)实施监管谈话、出具警示函(第三十条);(16)将违法活动纳入信用记录(第三十九条);(17)对违法行为实施处罚(第四十条)。
国务院、中央军事委员会会其他部门(1)按照职责分工负责出口管制有关工作(第五条);(2)协助国家出口管制管理部门履行职责(第二十九条)
省级地方人民政府及其有关部门(1)依照法律、行政法规 的规定负责出口管制有关工作(第五条);(2)协助国家出口管制管理部门(第二十九条)。
海关(1)向出口货物发货人提出质疑,根据国家出口管制管理部门作出的鉴别结论依法处置。在鉴别或者质疑期间,海关对出口货物不予放行(第十九条);(2)具有部分的调查和处罚权:法律、行政法规规定由海关调查和处罚的,由其依照本法进行调查和处罚(第四十条)。

 

二审稿与一审稿相比,监管部门的职责和权限主要有如下变化:

1. 一审稿中,两用物项、军品出口管制清单的制定和调整需报国务院、中央军委批准。二审稿中,将制定、调整所有管制物项的出口管制清单统一授予国家出口管制管理部门。

2. 一审稿中,省级地方政府按照法律、行政法规的规定开展有关出口管制具体工作。在二审稿中,修改为依照法律、行政法规的规定负责出口管制有关工作。从该修改可以看出,一方面行政机关关于出口管制的管理权限仅下放至省级政府部门,更低级别政府无权进行管辖。另一方面,似乎立法者有意扩大地方政府的权限,省级政府有关部门的职责可能不仅仅限于出口管制的“具体工作”。

3. 关于海关的权限,二审稿变化较多。在海关有证据表明出口货物可能属于出口管制范围的情况下,海关的处理流程及处置措施均有变化。一审稿规定,海关应当向国家出口管制管理部门提出组织鉴别或者向出口货物发货人提出质疑;二审稿规定,海关应当向出口货物发货人提出质疑,可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别。在二审稿中,组织鉴别和提出质疑不再是二选一,海关必须提出质疑,可以决定是否组织鉴别。在海关可以实施的处理措施方面,也有变化。一审稿规定,海关根据国家出口管制管理部门作出的鉴别结论或者海关作出的质疑结论依法处置;二审稿中,仅规定海关能够依据国家出口管制管理部门作出的鉴别结论进行处置,海关无权依据自己的质疑结论进行处置。一审稿中,规定国家出口管制管理部门和海关均有权对违反出口管制的违法者进行处罚。二审告中明确了以国家出口管制管理部门处罚为主,海关处罚为辅的方式,即出口管制违法行为,由国家出口管制管理部门进行调查和处罚;法律、行政法规规定由海关调查和处罚的,由海关调查和处罚。


二、管制清单与管制措施

出口管制涉及管制物项和相关主体两个方面。其中管制物项以出口管制清单为基础,还包括实施临时管制和可能存在特定风险的物项。相关主体包括出口经营者、外国进口商、最终用户、提供服务的都三方。二审稿中管制清单与管制措施详情如下表所示:

出口.png  

 

二审稿和一审稿相比,在管制清单和管制措施方面存在如下变化:

1. 临时管制应当公告。二审稿第九条规定,经国务院批准,或者经国务院、中央军事委员会批准,国家出口管制管理部门可以对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制,并予以公告。其中公告是本次新增加的内容。

2. 二审稿对临时管制届满之后的处理措施进行了进一步明确。临时管制的实施期限不超过二年,届满前应当予以评估,根据评估结果取消临时管制、延长临时管制或者将临时管制物项列入出口管制清单。

3. 对于出口经营者的资质管理,一审稿中为专营、备案,二审稿中修改为取得经营资格。

4. 二审稿不再强制性要求出口经营者建立内部合规审查制度。一审稿要求出口经营者应当建立出口管制内部合规审查制度,二审稿对此不再做强制性要求,但是出口经营者建立合规审查制度依然是获得通用许可等便利措施的前提条件。

5. 二审稿强化对最终用户和最终用途进行管理。一审稿中,国家出口管理部门对最终用户和最终用途的管理的方式是评估出口经营者提交的最终用户和最终用途证明文件。二审稿中,出口管理部门将会对管制物项的最终用户和最终用途进行调查核实。比较两稿之间的变化,可以看出管理部门对此的管理方式不仅限于核实出口经营者提供的证明文件,可能还会包括管理部门采取主动调查、核实,甚至有可能进行现场调查。

6. 二审稿对管控名单的限制范围进行了明确。对于列入管控名单的进口商和最终用户,一审稿中规定出口管理部门可以禁止交易、限制交易,但是对于禁止、限制的哪些交易并没有明确。二审稿中,明确规定禁止、限制的交易为有关管制物项交易。

7. 提供服务的第三方的审查义务加重。一审稿规定,对于提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的第三方,只有明知存在出口管制违法行为时,才予以处罚。二审稿中,首先明确任何组织和个人不得为出口经营者从事出口管制违法行为提供服务,不要求是否明知。但是在法律责任方面,仍保留了在明知的情况下才进行处罚。


三、监督管理

二审稿中,在监督管理方面主要有如下变化:

1. 强调个人信息保护。一审稿规定有关国家机关及其工作人员对调查中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私依法负有保密义务。二审稿在上述基础上增加了对个人信息的保密义务。

2. 执法机构权力扩大。一审稿规定,国家出口管制管理部门获知或者在监督管理工作中发现有关活动或者行为可能存在出口管制违法风险的,可以对有关公民、法人和其他组织采取出具警示函、进行监管谈话等措施。二审稿中,删除了“发现有关活动或者行为可能存在出口管制违法风险”的内容,只要是为了“加强管制物项出口管理,防范管制物项出口违法风险”,国家出口管制管理部门就可以采取监管谈话、出具警示函等措施。在这种情况下,执法机构的权力显然有所扩大。

3. 对于向执法部门举报涉嫌违法行为的, 一审稿规定在实名举报并提供相关事实和证据的情况下,国家出口管制管理部门应当将处理结果告知举报人。二审稿删除了此部分内容。

4. 二审稿第三十二条增加了一款,规定:中华人民共和国境内的组织和个人向境外提供出口管制相关信息,应当依法进行;可能危害国家安全的,不得提供。本条的立法目的还不是很清楚,但是从内容上来看,该条规定比较模糊,可能导致相关人士不知所措。首先,对向境外提供出口管制相关信息进行限制,在合理性和操作的可行性上都存在问题。其次,对于什么情况下构成危害国家安全,企业或者相关个人并没有能力判断。第三,危害国家安全有可能被扩大适用,造成出口经营者或者诸如律师的相关从业者在此问题上噤若寒蝉。


四、法律责任

关于法律责任,值得注意的是,二审稿中新增了境外主体的责任。二审稿第44条规定,中华人民共和国境外的组织和个人,违反本法有关出口管制管理规定,妨碍防扩散等国际义务的履行,危害中华人民共和国国家安全和利益的,依法处理并追究其法律责任。因此,对于境外主体,除了建立管控名单、禁止或限制交易之外,还可能要承担法律责任。


五、企业合规建议

对于出口经营者来说,除了要关注出口管制清单,还要对实施临时管制的物项和可能存在国家安全、大规模杀伤性武器、恐怖主义风险的物项进行特别关注。涉及上述管制物项的,应当申请许可,对是否涉及上述物项不清楚的,应当及时向管理部门咨询。对于境外进口商和最终用户,也应当及时了解中国出口管制相关内容,按照要求提供并遵守不擅自转让、不改变用途的承诺。对于不直接从事出口管制物项的第三方,在提供服务过程中也应做好调查工作,否则可能也会承担法律责任。