《出口管制法（草案）》（以下简称“草案”）于2019年12月28日公布并征求公众意见。这是我国首次在出口管制方面制定法律。出口管制是指为履行防扩散等国际义务、维护国家安全和发展利益等目的，对核、生物、武器等特定物项的出口采取禁止或者限制性措施。目前，我国在出口管制方面已经制定了数部行政法规（以下合称“现行行政法规”），分别对核、核两用品、生物、化学、导弹以及军品进行规制。与现行行政法规相比，本次立法不改变现行管理体制和职责分工，并且有针对性地完善制度措施、填补立法空白。本文重点介绍草案中出口管制的变化以及对企业的可能影响。

1. 管制物项范围扩大

受出口管制的对象在草案中被统称为物项，包括货物、技术、服务。相比于现行行政法规，管制物项的范围有所扩大。

首先，草案中管制物项的范围是开放性的。草案第二条规定，管制物项包括两用物项、军品、核以及其他与履行国际义务和维护国家安全相关的货物、技术、服务等物项。除了现行行政法规中已经明确包含的核、生物、化学、导弹以及军品，管制物项还包括了“其他与履行国际义务和维护国家安全相关的货物、技术、服务”。因此，如果某一货物、技术或服务被认为与国家安全相关，无论在任何领域，都有可能被纳入出口管制的范围内。

其次，管制物项的范围延伸到了服务。现行行政法规中，仅《军品出口管理条例》规定管制对象包括有关服务，其他行政法规中对管制对象的表述是设备、材料、物资、技术等。草案中明确规定两用物项、军品、核的管制范围都包括相关服务。

2. 受管制行为的扩大

根据草案第二条，受管制行为包括从中国境内向境外转移管制物项，中国公民、法人和其他组织向外国自然人、法人和其他组织提供管制物项。现行行政法规中的受管制行为是出口，包括贸易性出口以及对外交流、交换、赠送、展览、援助、服务和以其他方式进行的技术转移。草案中扩大了受管制行为，既包括地理上的跨境，也包括国籍上的“跨境”。即使管制物项在中国国内转移，只要接收方是外国的自然人、法人和其他组织，也应当受到管制。草案中并没有提及向外商投资企业转移管制物项。在中国成立的外商投资企业是中国法人，理论上不应当受到出口管制的限制。然而，考虑到外企的特殊性，特别是实际控制人是外国公司、管理层也可能是外国人，会不会限制以及如何限制向外商投资企业的转移，有待于进一步观察将来的执法标准。

草案第四十五条规定，管制物项的过境、转运、通运、再出口或者从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口也按照本法进行管理。对于过境、转运、通运，现行行政法规中对核及核两用品的限制中已有规定，草案把适用范围扩大到所有管制物项。“再出口”是新增加的内容，指的是管制物项从中国出口到境外之后，再被出口到其他国家时，依然将受到中国主管机构的管制。

3. 管制清单的调整

现行出口管制是基于管制清单而开展，现行清单包括生物两用品、导弹、核两用品、军品、核出口管制清单等五个清单，监控化学品的出口未实施清单管理。草案规定，管制物项统一实施清单管理，包括两用物项出口管制清单、军品出口管制清单、核出口管制清单。

草案规定，对于管制清单外的物项，可以实施临时管制措施。现行行政法规中，针对实施清单管理的生物两用品、导弹、核两用品，可以对清单外的货物实施临时管制措施。草案规定临时管制措施可以适用于所有的管制物项，同时限制实施期限不超过2年。

4. 管制措施多样化

现行行政法规中，管制措施比较单一。对于出口经营者，需要进行登记、获得授权或者取得专营资格。对于出口项目，需逐项获得许可。草案对管制措施进行了丰富，以适应不同的监管要求。主要管制措施包括：

（1）对于出口经营者，草案采取专营、备案等方式进行管理；

（2）对于管制物项，实施出口许可制度，经过国务院或者国务院、中央军委批准，也可以禁止管制物项的出口或者向特定自然人、法人和其他组织的出口；

（3）草案同时要求对管制货物出口后的最终用途进行监控，主要措施包括：提交最终用户和最终用途证明文件、最终用户承诺不擅自改变最终用途或向第三方转让、出口经营者报告最终用户或最终用途变更的义务、建立管控名单等。

同时，草案也规定了简化管制措施的途径。出口经营者内部合规审查制度运行情况良好、没有重大违法记录的，国家出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予相应的许可便利措施，许可便利措施证明可以替代出口管制物项的许可文件。

5. 经营者的合规审查义务加重

草案第十五条规定，出口清单之外，出口经营者知道或应当知道，或得到通知可能存在以下风险的，需要向向国家出口管制管理部门申请许可：

（1）危害国家安全；

（2）被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；

（3）被用于核、生物、化学恐怖主义目。

相比于现行行政法规，出口经营者的合规审查义务加重。首先，需要审查的风险的范围更大。其次，一旦达到“可能存在”风险的程度，出口经营者就要申请许可。另外，本条的“出口经营者”是仅包括根据第十二条已经获得专营资格或获得备案的出口经营者，还是包括普通的出口经营者，并没有明确说明。如果包括普通的出口经营者，则所有涉及出口的企业都应当在出口管制方面进行合规审查。

6. 主管部门的调查权限加大

现行行政法规中，仅在《核两用品及相关技术出口管制条例》规定商务部可以调查，但没有规定具体的调查措施。草案赋予了出口管制主管部门较强的调查权限。出口管制主管部门有权采取多种调查措施，主要包括进入经营场所、询问相关人员、查阅和复制交易文件及财务单据、检查运输工具、查封或扣押物项、查询银行账户等，其中查封、扣押物项和查询银行账户应当经过管理部门负责人书面批准。

7. 处罚力度加大

草案规定，违反出口管制的法律责任包括行政责任和刑事责任。行政责任包括警告、责令停止违法行为、没收非法所得、罚款等。相比于现行行政法规，处罚力度明显加大，例如罚款数额显著提高。草案第四十四条规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。现行行政法规中，列举了走私罪、非法经营罪、泄露国家秘密罪、伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪等与出口管制相关的罪名。我们认为，虽然草案中没有对这些罪名再次列举，《刑法》中的相关条款并没有改变，这些罪名仍然适用。

8. 普通企业的协助行为被纳入处罚范围

即使不是两用物项、军品、核产品等管制物项的经营者，普通企业为违法行为提供协助的，也应当承担法律责任。草案第三十七条规定，明知是出口管制违法行为仍为其提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的，出口管制管理部门或者海关有权予以处罚。

9. 我们的建议

针对上述出口管制方面的新动向，我们建议企业应当采取如下措施来应对出口管制的变化：

（1）出口经营者应当及时关注出口管制主管部门公布的管制清单，并且检查其出口的货物、技术、服务是否在管制清单之内。如果货物、技术、服务并未在清单之内，但是可能与两用物项、军品、核及其他与履行国际义务和维护国家安全相关的物项相关，出口经营者需要向出口管制主管部门进行咨询、确认。

（2）公司应当加强合规管理。合规管理的范围应当包含经营者自己贸易物项范围、贸易物项的用途以及贸易伙伴的业务。

（3）对于并未经营管制物项的普通企业，同样应当对出口管制法予以关注。在向客户提供服务时，最好对客户的业务范围进行核对。如果客户的业务范围涉及管制物项，有必要检查客户是否已经获得了经营资质，客户的每一批出口物项是否已经获得了批准。