如何理解上海市《关于本市应对极端天气停课安排和误工处理的实施意见》中关于“误工”的规定

上个月台风“烟花”过境,上海市气象局期间内发布的最高气象预警信号为“橙色”,笔者写了一篇《刮台风周一不上班,工资怎么发?——台风季企业休假安排和发薪的合规考证》,整理了一些常见的台风季休假安排方式供参
作者:胡玮
2021-08-20 14:57:45

上个月台风“烟花”过境,上海市气象局期间内发布的最高气象预警信号为“橙色”,笔者写了一篇《刮台风周一不上班,工资怎么发?——台风季企业休假安排和发薪的合规考证》,整理了一些常见的台风季休假安排方式供参考。而如果日后有发生预警等级比橙色更高的——同时也是最高的——“红色”气象预警,上海企业对休假、薪资安排目前还需要遵守上海市政府办公厅发布的《关于本市应对极端天气停课安排和误工处理的实施意见》(2019修订)。——这是一个什么样的文件、对和企业有关的极端天气下休假、薪资安排又有哪些特别要求呢?

 

文件效力

首先,从法律文件效力等级上说,上述文件出自上海市人民政府办公厅,但并非“行政规章”,而是属于一般行政规范性文件,但是,在实践中,这类行政文件的要求还是要被重视和应当依法遵守,也不排除日后这类文件中的内容会被吸收和整合进效力等级更高的地方性法规、政府规章中去。2014年上海市就发布过同主题内容文件,后来在2019年作了修订,目前有效版自2019年8月1日起施行。该文件专门适用于极端天气(包括台风、暴雨、暴雪、道路结冰等)中危害程度最大的“红色”预警情况,主要针对这种情况下学校“停课”和企业“误工处理”两个内容作出规定(全文附后,以下简称“《意见》”)。

 

规定内容

值得注意的是,在未制订更高等级地方立法文件之前,《意见》对于“红色”预警下政府对企业是否必须要“停工”的要求做出了比较谦抑、含蓄的处理。《意见》并未规定一旦气象“红色”预警发布,普通企业就必须强制“停工”,而是规定:“当本市发布气象灾害红色预警,除政府机关和直接保障城市运行的企事业单位外,其他用人单位可采取临时停产、停工、停业等措施”——一个“可”字,还是把这个决定自主权留给了企业,同时“等措施”也没有限定企业的应对方式必须是彻底的“停产、停工、停业”。在这个前提下,《意见》以“误工处理”为小标题,规定了三个方面的内容:

  “用人单位要从保护职工安全角度出发,根据本实施意见,事先制定具体应对计划,明确应当或无须上班的人员和情形条件,以及复产、复工、复业的情形,并告知职工。气象灾害红色预警发布后,用人单位和职工要按照制定的具体应对计划,采取相应措施。应当上班而不能按时到岗的职工,要及时与本单位联系。”

  “职工因气象灾害红色预警造成误工的,用人单位不得作迟到、缺勤处理,不得扣减工资福利,不 得用法定假日、休息日作补偿,不得以此理由对误工者给予纪律处分或解除劳动关系等。”

  “在工作时间发出气象灾害红色预警的,用人单位要按照有关法律法规和其他相关规定,及时停止港口、在建工地等不适合在此气象条件下的户外作业和大型活动。”

试解读

——根据上述规定,或可作以下初步解读:

1、企业,也就是用人单位,如前述,首先未必在“红色”预警下一定全员停工,在尊重企业经营自主权的基础上,《意见》没有搞一刀切,《意见》的原意看起来是鼓励企业可以减少要求上班的人数,事先应对,把员工分成“应当上班”和“无须上班”两类人员;

2、最引人注意的是其中第二个方面提出的“用人单位不得”的几个要求。但需要注意的是,《意见》在不强令企业停工、同时在前一段建议企业区分上班和不上班两类员工基础上,从逻辑上看,这一段指的应该是被企业安排“应当上班”的员工因为极端天气而造成“误工”,此时“不得”做迟到、缺勤和扣减工资、休假补偿、违纪惩戒等处理,因此在修辞上才特意用了“误工”。

3、对于企业安排无须上班的员工,《意见》可能碍于自身作为一般规范性文件的权限,并没有直接要求企业必须以什么方式安排、不能以什么方式安排,以及怎样支付工资,这里似有留白,也即是仍给了企业在法律规定范围内的依法安排员工在极端天气下休假方式的权限。这个问题的关键是对“职工因气象灾害红色预警造成误工”这半句话的理解,是否把企业不安排员工上班也解释成“误工”——笔者认为从前后文的逻辑上,不应该做这个扩大理解。既然《意见》专门用“误工”一词,再结合前段允许企业对员工作上班或者不上班的分类安排,“不得”的对象理解成仅针对“被安排应当上班”而被天气耽搁、延误而“误工”的员工更为宜。当然,不排除会有不同的理解。

 

建议

1、如上述试解读,在气象“红色”预警下,对于企业而言,笔者个人认为,具体到某一次的“红色”预警,如果当次没有政府及其部门特别的发文、要求,如笔者在前文《刮台风周一不上班,工资怎么发?——台风季企业休假安排和发薪的合规考证》中提到的休假、薪资安排方式、合规注意事项仍都是可以适用于“红色”预警的,因为法律并未禁止。但建议要更注意事先提前安排,明确各种细节,以免纠纷。

事实上,假设企业安排一些员工在“红色”预警的极端天气下上班,这些员工也可能引用《意见》,声称自己因为天气而无法上班,此时企业反而尴尬,因为如果员工引用这个原因,企业也不能扣工资或用其他假期抵抗员工的未出勤——从这个角度,笔者理解,在不一刀切要求“红色”预警必须停工的前提下,《意见》的言下之意其实也是在鼓励企业这种情况干脆就不要安排员工上班了。但按《意见》精神,既然都不强制“停工”,“不上班”也未必就等于直接“停工”,《意见》的修辞是“可采取临时停产、停工、停业等措施”,要注意这里的“等措施”,笔者的理解,如前述,应当是可以包含事先的各种调休、休假安排的。当然,还需注意,一旦在某一次“红色”预警下,如果政府(部门)又明确发文或提出官方意见,提出了对企业停工安排、休假薪资安排的具体要求,则一般也仍要注意和尊重这些要求。

2、从地方立法角度,笔者建议立法机关可以参考如香港的经验,在更高等级的地方性法规层面,经详细公正的论证,把极端天气的停工要求、休假和薪资安排要求明确写入地方立法,建立具体规则,明确各方权利义务,让用人单位和劳动者以后在面临这样的情况时有更明确的法律预期。

 

附:《关于本市应对极端天气停安排和理的施意》(2019修订)https://www.shanghai.gov.cn/nw44638/20200824/0001-44638_61354.html 全文如下:

 

上海市人民政府办公厅印发《关于本市应对极端天气停课安排和误工处理的实施意见》的通知

各区人民政府,市政府各委、办、局:

  经市政府同意,现将修订后的《关于本市应对极端天气停课安排和误工处理的实施意见》印发给你们,请认真按照执行。

  上海市人民政府办公厅

  2019年7月25日

关于本市应对极端天气停课安排和误工处理的实施意见

  根据气象、防汛方面的法律、法规和《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》,本市已针对可能发生、对社会和公众影响较大的台风、暴雨、暴雪、道路结冰等气象灾害分别制定应急预案,并按照气象灾害发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度,明确了在一级(红色)、二级(橙色)、三级(黄色)、四级(蓝色)预警级别下的应急响应措施。为进一步强化应急响应措施的组织实施,着力构建全市共同防范和应对灾害的应急响应机制,避免和减轻气象灾害对人民群众生命和财产安全造成的损失,保障城市运行安全,现就本市应对极端天气停课安排和误工处理提出如下实施意见:

  一、适用范围

  当本市发布台风、暴雨、暴雪、道路结冰等红色预警(以下称“气象灾害红色预警”)时,适用本实施意见。

  二、停课安排

  (一)当日22:00前本市发布气象灾害红色预警且在22:00维持的,或当日22:00至次日6:00(含6:00)发布过红色预警的,各中小学校(含幼托园所、中等职业学校,以下统称“学校”)要次日全天停课,并对因不知情等原因到校的学生做好相应安排;6:00以后至上课前发布红色预警的,学校要灵活安排教学活动,并对延误到校(未到校)的学生不作迟到(缺课)处理,其中为学生上学提供交通工具的学校要落实措施,切实保障学生交通安全;上课期间发布红色预警的,学校可继续上课,停止户外活动,并做好安全防护工作。

  (二)学校要根据本实施意见,事先制定具体应对计划,细化完善相应措施,健全值班制度,做好与学生和家长的沟通。

  (三)高校等参照本实施意见,自行制定具体应对计划,明确应对措施。

  三、误工处理

  (一)当本市发布气象灾害红色预警,除政府机关和直接保障城市运行的企事业单位外,其他用人单位可采取临时停产、停工、停业等措施。

  (二)用人单位要从保护职工安全角度出发,根据本实施意见,事先制定具体应对计划,明确应当或无须上班的人员和情形条件,以及复产、复工、复业的情形,并告知职工。气象灾害红色预警发布后,用人单位和职工要按照制定的具体应对计划,采取相应措施。应当上班而不能按时到岗的职工,要及时与本单位联系。

  (三)职工因气象灾害红色预警造成误工的,用人单位不得作迟到、缺勤处理,不得扣减工资福利,不得用法定假日、休息日作补偿,不得以此理由对误工者给予纪律处分或解除劳动关系等。

  (四)在工作时间发出气象灾害红色预警的,用人单位要按照有关法律法规和其他相关规定,及时停止港口、在建工地等不适合在此气象条件下的户外作业和大型活动。

  四、工作分工和其他事项

  (一)市气象局负责发布和解除气象灾害红色预警。市突发事件预警信息发布中心要健全完善预警信息发布机制。

  (二)当发布部分区域气象灾害红色预警时,在该区域的学校和用人单位要按照本实施意见执行,其他区域可维持正常学习、工作秩序,但要妥善处理相关学生和职工的迟到、误工等情况。

  (三)民航、水运、铁路、道路交通等部门、单位要加强运营信息发布工作。

  (四)本市广播、电视及移动电视、政务微博微信、政府门户网站等管理部门要落实信息播发工作,及时、有效地发出预警及相关信息。“12345”市民服务热线和“12121”气象服务热线等要做好气象灾害红色预警发布和解除的相关咨询工作。

  (五)市教育、人力资源社会保障、应急等部门要按照本实施意见,对学校、用人单位保护学生、职工安全工作加强指导。

  (六)公众要注意收听、收看和查询最新预警信息,并学习防灾减灾知识,了解预警信号含义和要求,增强自我防范意识和能力。学生家长要切实承担未成年人的监护责任。

  (七)气象灾害的其他灾种和台风、暴雨、暴雪、道路结冰橙色及以下级别的预警响应措施,按照相应的应急预案执行。

  五、施行日期

  本实施意见自2019年8月1日实施。